Forschungs- und Innovationspolitik der neuen Bundesregierung muss schlagkräftiger werden

Die Zuständigkeiten für die Forschungs- und Innovationspolitik sollten in einem Bundesministerium für Forschung, Innovation und Technologie (BMFIT) gebündelt werden, so die EFI. Derzeit liegen sie zum Teil im Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) und zum Teil im Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK). Dies ist nicht sachgerecht, denn Forschung und Entwicklung, Wissens- und Technologietransfer sowie Innovationsaktivitäten in Start-ups und etablierten Unternehmen sind keine linear aufeinanderfolgenden Phasen, sondern durch vielfältige Rückkopplungsprozesse miteinander verbunden. Die EFI plädiert deshalb dafür, Forschungs- und Innovationsprozesse mit einem abgestimmten Instrumentenmix aus einer Hand politisch zu begleiten.

Digitalisierungsministerium schaffen

Die EFI erneuert darüber hinaus ihre Empfehlung aus dem Jahr 2021, ein eigenes Digitalministerium zu schaffen. „Die Digitalisierung in Deutschland verläuft noch immer zu schleppend“, konstatiert Professorin Irene Bertschek vom ZEW Mannheim und stv. Vorsitzende der EFI und ergänzt: „Wir brauchen ein Digitalministerium, das die großen Linien der digitalen Transformation vorzeichnet.“ Zentrale Aufgaben des Digitalministeriums wären es, spezifische Strategien zu entwickeln, sie mit geeigneten Maßnahmenbündeln zu untersetzen und diese auf Basis von Roadmaps und Meilensteinplänen konsequent und koordinierend umzusetzen.

Treffsicherheit und Effizienz von Politikmaßnahmen erhöhen

Die große Bedeutung, die der Forschungs- und Innovationspolitik in der kommenden Legislaturperiode zukommt, sollte zwar im Bundeshaushalt abgebildet werden. Es sei jedoch nicht immer notwendig, dafür große Haushaltsbudgets zu bewegen. Vielmehr sollten verstärkt Maßnahmen zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für Forschung und Innovation in den Blick genommen werden. Ebenso sind Fokussierungen im Förderspektrum vorzunehmen. „Wenn die nächste Bundesregierung in der Forschungs- und Innovationspolitik etwas bewegen will, wird sie nicht umhinkommen, Prioritäten zu setzen,“ so Cantner. Hierfür muss sie die Wirkungen und Kosten von Maßnahmen abzuschätzen. „Fragen der Treffsicherheit und der Effizienz von politischen Maßnahmen stoßen in der Forschungs- und Innovationspolitik noch auf zu wenig Interesse,“ sagt Cantner.

Hemmnisse für die Nutzung von Innovationen abbauen

Aufgabe der Politik ist es nicht nur, Anreize für die Entwicklung neuer Technologien und Geschäftsmodelle zu setzen, sondern auch Hemmnisse für die Nutzung von Innovationen abzubauen. So können unzulängliche infrastrukturelle Voraussetzungen – wie etwa fehlende Stromtrassen oder eine unzureichende Ladeinfrastruktur für Elektrofahrzeuge – den Einsatz klimafreundlicher Technologien beschränken. Ebenso haben regulatorische Rahmenbedingungen oft erheblichen Einfluss darauf, inwieweit innovative Technologien und Geschäftsmodelle zum Einsatz kommen. „Es gilt, die Politikfelder innerhalb der Bundesregierung auf strategischer Ebene besser zu koordinieren, so dass Innovationen nicht ausgebremst werden“, sagt Bertschek.

Digitale und agile öffentliche Verwaltung aufbauen

Die öffentliche Verwaltung wirkt eher als Hemmschuh denn als Katalysator für Innovationen. Um dem Forschungs- und Innovationsstandort Deutschland den nötigen Rückenwind zu verleihen, ist es dringend notwendig, das immer dichter gewordene Regulierungsdickicht konsequent zu beschneiden. Zudem ist die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung endlich voranzubringen. „Deutschland braucht eine effiziente und agile öffentliche Verwaltung, die ihre Prozesse und Angebote technologisch stets auf dem neuesten Stand hält“, sagt Cantner.

Erhebliche Auswirkungen von Digitalisierung und Dekarbonisierung erwartet die EFI auf dem Arbeitsmarkt. Mehr als jeder dritte Beschäftigte war 2022 in einem Beruf tätig, der durch Computer oder computergestützte Maschinen ersetzt werden kann. Jeder sechste hatte einen Beruf, der als umweltschädlich eingestuft wird und daher ebenfalls durch den Strukturwandel gefährdet ist. Besonders kritisch: Viele Jobs sind zugleich von der Digitalisierung und der Dekarbonisierung betroffen, vor allem in Teilen des Verarbeitenden Gewerbes.

Innovation und Beschäftigungsmobilität ermöglichen

„Die Politik sollte den mit Digitalisierung und Dekarbonisierung verbundenen Strukturwandel aktiv begleiten“, rät der Vorsitzende der EFI, Prof. Uwe Cantner von der Universität Jena. „Anstatt bestehende Strukturen zu konservieren, sollte die Politik die Entwicklung und Umsetzung innovativer digitaler und klimaschonender Neuerungen ermöglichen und damit den Strukturwandel vorantreiben.“ Bei der Förderung der Digitalisierung muss nachgelegt und vor allem müssen die digitale Infrastruktur und die Möglichkeiten zur Datennutzung ausgebaut werden. Als zentrales Politikinstrument zur Unterstützung der Dekarbonisierung mahnt die EFI an, die Effizienz des Klimaschutzes durch einen wirksamen und über alle Sektoren einheitlichen CO₂-Preis zu erhöhen. Zudem sollten die Voraussetzungen für die Mobilität von Beschäftigten verbessert werden, um die Auswirkungen des transformativen Strukturwandels auf den Arbeitsmarkt aufzufangen. „Wenn Beschäftigte über Branchen- und Sektorengrenzen hinweg mobil sind, wechseln sie häufiger in Berufe, die weniger leicht automatisierbar oder weniger umweltschädlich sind“, stellt EFI-Mitglied Professor Guido Bünstorf von der Universität Kassel fest. Auch bei der Förderung der beruflichen Weiterbildung sollte der mögliche Wechsel zu einem branchenfremden Arbeitgeber mitgedacht werden. 

Genaue Kenntnisse über Wasserentnahmerechte und Wasserentnahmen sowie das Vorliegen von Wasserpreisen, die sich an Wasserknappheit orientieren, sind wichtige Voraussetzungen, um technologische Neuerungen für die Wasserwirtschaft ökonomisch sinnvoll zu entwickeln und einzusetzen. Allerdings fehlen diese für eine rationale Wasserbewirtschaftung notwendigen Daten und Informationen noch weitestgehend. Daher sollte nach Ansicht der EFI die Datenerfassung gemäß der nationalen Wasserstrategie in einem umfassenden und transparenten Wasserregister zügig und in digitaler Form umgesetzt werden. Zugleich empfiehlt sie, die Wasserentnahmeentgelte nach einer bundeseinheitlichen Systematik dahingehend anzupassen, dass sie die Knappheit von Wasser in Zeiten längerer Trockenheit und die damit verbundenen externen Kosten der Wasserentnahme berücksichtigen. Hierdurch entstehen Anreize, Innovationen zur Überwindung dieser Knappheiten zu entwickeln. Schließlich sollte eine dynamische Bepreisung von Wasserentnahmen in ausgewählten, wasserintensiven Branchen in einem begrenzten Umfeld erprobt werden, um die Kosten der dafür notwendigen zusätzlichen Datenerhebung gegen die Effizienzgewinne in der Wassernutzung abwägen zu können.

Wer verschmutzt, sollte zahlen oder innovative Lösungen einführen

Die Lenkungsfunktion der Abwasserabgabe, Schadstoffe zu reduzieren und dafür erforderliche innovative Lösungen einzuführen, sollte dadurch verbessert werden, dass die Höhe der Abwasserabgabe sich an den tatsächlich ausgebrachten Schadstoffemissionen und nicht an den genehmigten Emissionen bemisst. Prof. Uwe Cantner fordert zudem: „Minderungsmöglichkeiten bei der Abwasserabgabe sollten nicht bereits beim vorgeschriebenen ,Stand der Technik' greifen, sondern nur diejenigen belohnen, die ihn übertreffen.“ Dies setzt jedoch voraus, dass der vorgeschriebene ,Stand der Technik' hinreichend häufig überprüft und angepasst wird. Die erweiterte Herstellerverantwortung der Industrie ist ein wichtiges Anreizinstrument für den Einsatz neuer Technologien – zur Entsorgung wie zur Vermeidung von Mikroschadstoffen im Abwasser – und sollte daher schnell in nationales Recht überführt und umgesetzt werden.

Strukturanpassungen und Yardstick-Wettbewerb einführen

Die enorme Fragmentierung der deutschen Wasserwirtschaft kann die Einführung innovativer Lösungen hemmen. Je größer hingegen ein Versorgungsgebiet, desto mehr Anreize und Möglichkeiten bestehen für die Entwicklung und Einführung von Neuerungen. „Es sollten Konzepte und Maßnahmen entworfen werden, die es für kleinere Versorgungseinheiten attraktiver machen, sich zu größeren zusammenzuschließen“, fordert Prof. Friederike Welter. Solche Zusammenschlüsse können dazu beitragen, bei Problemlagen wie Hochwasser oder Dürren, die über mehrere Versorgungsgebiete hinweg entstehen, innovative strukturelle Lösungen besser zu koordinieren und schneller umzusetzen. Außerdem können Anreize zu Innovation und Adoption über bestimmte Regulierungsschemata geschaffen werden. Das Grundprinzip einer derartig ausgelegten Regulierung ist die Belohnung einer überdurchschnittlichen Leistung von Unternehmen der Wasserwirtschaft, wie beispielsweise bei dem Yardstick-WettbewerbExterner Link.

Der Wettlauf um die Spitzenposition bei Quantentechnologien wird aktuell vor allem von Forschungseinrichtungen und Unternehmen aus den USA, der EU und China bestimmt. Besonders bemerkenswert ist Chinas rasante Aufholjagd in den vergangenen zwei Jahrzehnten: Während zu Beginn der 2000er Jahre noch rund 85 Prozent der weltweiten wissenschaftlichen Publikationen zum Quantencomputing unter US-amerikanischer oder europäischer Beteiligung entstanden, hat China die beiden Spitzenreiter mittlerweile überholt. „Als einzelner Akteur hat es Deutschland im internationalen Wettbewerb beim Quantencomputing schwer“, so Carolin Häussler, Professorin an der Universität Passau und Mitglied der EFI. „Eine enge Zusammenarbeit und Bündelung der Kräfte innerhalb der EU ist daher essenziell, um beispielsweise ein ‚Quantum Computing Made in Europe‘ perspektivisch zu ermöglichen. Hierzu gilt es ein starkes europäisches Innovationsökosystem zu schaffen, in dem sich Forschungseinrichtungen, Unternehmen und Investoren grenzüberschreitend vernetzen und ihre Aktivitäten koordinieren”, so Häussler.

Transfer verstärkt in den Fokus rücken

Mit Hochdruck arbeiten derzeit US-amerikanische Technologieriesen wie IBM, Microsoft und Google am Transfer neuer Erkenntnisse aus der Quantenforschung in praktische Anwendungen. Von den weltweit knapp 1.800 Patentanmeldungen der vergangenen zwei Jahrzehnte im Bereich Quantencomputing stammt etwa die Hälfte aus den USA und nur gut 70 kommen aus Deutschland. Hier liegt häufig eine Schwäche im deutschen Forschungs- und Innovationssystem. „Die exzellente Forschung in Deutschland allein reicht nicht, um langfristig eine Spitzenposition im globalen Wettbewerb zu sichern“, warnt Irene Bertschek. „Deutschland hat zu oft schon bahnbrechende Ideen entwickelt, die später anderswo zur Marktreife gebracht wurden“, ergänzt Uwe Cantner. Um dies bei den Quantentechnologien zu vermeiden, müsse der Transfer von Forschungsergebnissen in marktfähige Anwendungen mehr in den Fokus rücken. Konkret fordert die EFI die Unterstützung von Gründerinnen und Gründern aus der Forschung, verbesserte Finanzierungsbedingungen für Start-ups und staatliche Ankerkundenverträge für zentrale Großprojekte.

Quantenforschung braucht verlässliche Politik

Quantenforschung ist hochkomplex und kostspielig. Sie erfordert kluge Köpfe, aufwändige und hochspezialisierte Infrastruktur und langfristiges Engagement – denn welche konkreten Verfahren und Technologien sich letztlich durchsetzen, ist oft erst nach Jahren absehbar. Um zukunftsweisende Quantenprojekte erfolgreich voranzutreiben, braucht es daher politischen Rückhalt und Planungssicherheit. „Die EFI empfiehlt der neuen Bundesregierung, mit einer nationalen Quantenstrategie einen kohärenten Rahmen für die Weiterentwicklung von Quantentechnologien zu schaffen”, so Häussler. Dazu gehörten langfristig ausgerichtete und flexibel anpassbare Technologie-Roadmaps, der gezielte Ausbau regionaler Innovationscluster mit klaren Forschungsschwerpunkten, ein einfacher Zugang zu modernster Forschungsinfrastruktur sowie der Aufbau einer Quanten-Benchmarking-Plattform. Zudem sei gezielte Förderung von Kompetenzen im Bereich der Quantentechnologien und die Verbesserung der Standortattraktivität für internationale Spitzenforscherinnen und -forscher wichtig, um international wettbewerbsfähig zu bleiben.

Ob revolutionäre neue Technologien wie der universelle Quantencomputer in fünf, zehn oder erst in fünfzehn Jahren verfügbar sein werden, ist ungewiss. Klar ist jedoch: Quantentechnologien bergen große Innovationspotenziale. Sie bieten Deutschland und der EU die Chance, eine Spitzenposition in einer Schlüsseltechnologie der Zukunft einzunehmen. Die neue Bundesregierung sollte diese Chance nicht verpassen, betont die EFI.

„Die Politik sollte sich stets bewusst sein, dass die Formulierung langfristiger industriepolitischer Strategien auf der Basis ihres zwangsläufig begrenzten Wissens erhebliche Risiken birgt“, gibt Professor Christoph M. Schmidt vom RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung zu bedenken. „Umgekehrt ist allerdings auch der Verzicht auf eine strategische Festlegung mit der Gefahr verbunden, wichtige technologische Entwicklungen durch unzureichende Unterstützung und nicht angepasste Rahmenbedingungen zu verpassen.“

Ausschlaggebend sei daher die konkrete Ausgestaltung industriepolitischer Maßnahmen. So lässt sich die Entscheidung darüber, wann eine Maßnahme begonnen und nach welchen Kriterien sie beendet werden sollte, wissenschaftlich nicht eindeutig beantworten. Insbesondere das Loslassen erfordert politischen Willen und Mut. „Die politische Praxis zeigt immer wieder, dass ein Ausstieg aus der Förderung in vielen Fällen unterbleibt oder hinausgezögert wird“, gibt Schmidt zu bedenken. „Entscheidungen über industriepolitische Maßnahmen laufen somit Gefahr, nach politischer Opportunität – und nicht nach objektiven Kriterien – getroffen zu werden.“

Industriepolitische Maßnahmen immer mit Augenmaß 

Die EFI rät daher zur Vorsicht und empfiehlt, industriepolitische Maßnahmen mit Augenmaß einzusetzen. Vor allem sollten Politikerinnen und Politiker der Versuchung widerstehen, mit industriepolitischen Maßnahmen Unzulänglichkeiten in anderen Politikfeldern zu kompensieren. „Industriepolitik kann innovationsfreundliche ordnungspolitische sowie institutionelle Rahmenbedingungen nicht ersetzen, sondern lediglich ergänzen“, betont der Jenaer Wirtschaftswissenschaftler Uwe Cantner. „Dabei ist es wichtig, industriepolitische Maßnahmen nicht als Dauerförderung für Unternehmen zu konzipieren. Stattdessen sollten sie immer nur eine Anstoßwirkung entfalten und dann zurückgenommen werden“, so der EFI-Vorsitzende weiter.

Cantner und Schmidt sind sich zudem einig, dass gute Industriepolitik stets darauf ausgerichtet sein muss, unternehmerisches Handeln zu fördern. „Industriepolitik sollte grundsätzlich die Entstehung und das Wachstum neuer Unternehmen ermöglichen und sich bei der Unterstützung etablierter Unternehmen weitgehend zurückhalten“, betont Schmidt.

Subventionswettläufe vermeiden 

Eine zentrale Empfehlung der EFI an die Bundesregierung lautet, sich bei der Ansiedlung innovativer Unternehmen nicht in Subventionswettläufe hineinziehen zu lassen. Stattdessen gelte es, Standorte in Deutschland durch den Ausbau innovationsnaher Infrastrukturen, durch gute Bedingungen für unternehmerisches Handeln sowie durch Maßnahmen zur Förderung von Forschungstätigkeiten in Unternehmen hochattraktiv zu machen.

Cantner und Schmidt mahnen in diesem Zusammenhang, Offenheit und Souveränität auszubalancieren. „Technologische Souveränität darf nicht mit Autarkie verwechselt werden. Gerade in Zeiten zunehmender wirtschaftlicher Abschottung ist es uns wichtig, daran zu erinnern, dass internationale Arbeitsteilung Spezialisierungsvorteile bringt und somit Wohlstand schafft. Deutschland und Europa sollten sich daher weiterhin für einen offenen und fairen Welthandel einsetzen“, empfiehlt Prof. Cantner.